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Succès et défis des programmes soutenus par le FMI au cours des cinq dernières années et perspectives

By Dr Mongo AHARH-KPESSOU (ARGA Togo, March 2012)

Le Gouvernement de la république togolaise a engagé une politique d’investissements publics dans les années 70 afin de suppléer les insuffisances du secteur privé à l’époque. Les résultats obtenus n’ont pas été à la hauteur des espérances et l’Etat devait continuellement subventionner les unités de production qui ne dégageaient que des pertes. Au même moment, le remboursement des emprunts1, surtout extérieurs qui ont permis la réalisation de ces investissements n’a pu se faire correctement entraînant une accumulation des arriérées de payement.

Pour faire face à ces difficultés, le Gouvernement a fait appel en 1979 au Fonds Monétaire International (FMI) 2. De 1990 à 2008, aucun Gouvernement n’a pu véritablement conduire des programmes jusqu’à leur aboutissement, le contexte ne se prêtant pas.

A partir d’avril 2008 tous les partenaires techniques et financiers se sont réengagés au Togo. Aujourd’hui, quelles sont les principales réformes opérées au titre de ce programme et les soutiens financiers reçus ? Quels sont les résultats mesurables sur l’économie togolaise ?

Full text

SIGLES ABREVIATION

ARMP Autorité de Régulation des Marchés Publics

BM Banque Mondiale

BP Budget Programme

CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme

CCRAGOP Centre Canadien de Recherche et d’Appui à la Gouvernance des Organisations Publiques

CdC Cour des Comptes

CDS-MT Cadre des Dépenses Sectorielles à Moyen Terme

CEET Communauté Energie Electrique du Togo

DNCMP Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics

FEC Facilité Elargie de Crédit

FERC Facilité Economique pour la Réduction de la pauvreté et pour la Croissance

FIDA Fonds International pour le Développement Agricole

FMI Fonds Monétaire International

IDA International Development Association

IGF Inspection Générale des Finances

SFI Société Financière Internationale

PEFA Dépense Publique et Responsabilité Financière

PEMFAR Public Expenditure and Managment Financial Accountablity Review

PPTE Pays Pauvre Très Endetté

OTP Office Togolais des Phosphates

SOTOCO Société Togolaise du Coton

SIGFiP Systhème Intégré de Gestion des Finances Publiques

TdE Togolaise des Eaux

UE Union Européenne

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

Introduction

Le Gouvernement de la république togolaise a engagé une politique d’investissements publics dans les années 70 afin de suppléer les insuffisances du secteur privé à l’époque.

Ainsi, il a investi dans l’industrie, (Aciérie, Raffinerie de pétrole, industrie textile…), dans le tourisme (hôtels), dans les infrastructures économiques et sociales (routes, écoles, centre de santé, hôpitaux etc.).

Malheureusement, les résultats obtenus n’ont pas été à la hauteur des espérances et l’Etat devait continuellement subventionner les unités de production qui ne dégageaient que des pertes.

Au même moment, le remboursement des emprunts1, surtout extérieurs qui ont permis la réalisation de ces investissements n’a pu se faire correctement entraînant une accumulation des arriérées de payement.

C’est pour faire face à ces difficultés que le Gouvernement a fait appel en 1979 au Fonds Monétaire International (FMI)2 dans le cadre d’un Accord de confirmation d’abord puis engagé des négociations des programmes d’ajustement structurel (PAS) jusqu’en 1990, période de déclenchement de la crise socio-politique dans notre pays.

Depuis cette période de crise socio politique jusqu’en 2008, aucun Gouvernement n’a pu véritablement conduire des programmes jusqu’à leur aboutissement, le contexte ne se prêtant pas.

Toutes les tentatives pour conclure un programme avec les institutions de Bretton-Woods ont échoué.

En novembre 2005, le Gouvernement a organisé un Séminaire National sur la relance de l’économie togolaise qui a vu la participation de toutes les couches sociales et tous les acteurs économiques de notre pays.

Ce séminaire qui a duré 3 jours a permis de faire un diagnostic de la situation de notre économie et de faire des propositions de sortie de crise.

Parmi les propositions, figurait en bonne place, la négociation et la conclusion d’un programme avec les institutions de Bretton-Woods (FMI, BM), seul moyen de faire revenir les partenaires au développement qui avaient quitté le Togo pendant la période de crise.

Dès novembre 2006, un programme dit de référence a été négocié et conclu avec les institutions de Bretton-Woods pour 9 mois.

Ce programme qui a été exécuté avec succès a ouvert les portes aux négociations et à la conclusion du programme triennal soutenu par le FMI au titre de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance (FRPC) devenu Facilité Elargie de Crédit (FEC).

C’est grâce à la négociation et à la conclusion de ce programme triennal en avril 2008 que tous les autres partenaires techniques et financiers se sont réengagés au Togo.

Notons qu’un programme financier ou non est un ensemble de réformes convenues entre un partenaire technique et financier et le Gouvernement à une échéance définie avec des résultats mesurables (indicateurs de résultats). La contrepartie de ces réformes est un soutien technique et/ou financier soit, sous forme de dons soit, sous forme de prêts concessionnels ( prêts d’une durée de remboursement de 15 à 20 ans avec un différé de 5 ou 6 ans, un taux d’intérêt de 0,5 à 2% et un élément don minimum de 35 %).

Nous allons présenter les principales réformes opérées au titre de ce programme, les soutiens financiers reçus, les résultats mesurables de ce programme sur l’économie togolaise et enfin les perspectives pour les prochaines années.

A- PRINCIPALES REFORMES STRUCTURELLES MISES EN ŒUVRE DE 2008 A 2011

La longue crise socioéconomique que le Togo a traversée et la suspension de l’appui des donateurs ont mis à rude épreuve l’économie nationale marquée par des déséquilibres macroéconomiques et des taux de croissance parfois négatifs. Les secteurs d’exportation traditionnels (phosphates, coton, café-cacao) ont été érodés par l’évolution défavorable des termes de l’échange, l’appréciation des taux de change en termes réels et la mauvaise gouvernance dans les entreprises publiques. Les problèmes de gouvernance et les difficultés du secteur bancaire ont inhibé l’investissement privé. La dette publique, quant à elle, a atteint des niveaux insoutenables et les investissements publics sont devenus inexistants.

Face à ces défis majeurs qui constituent de sérieux handicaps au développement, les autorités ont entrepris d’importantes réformes économiques et sociales.

A1- Audits

1- Audits des finances publiques :

  • PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (Dépense Publique et Responsabilité Financière) en 2008 ;

  • PEMFAR : Public Expenditure and Managment Financial Accountablity Review (Revue des Dépenses Publiques et de la Gestion Financière de l’Etat) en 2006 et 2009.

2- Audit de la dette intérieure et élaboration d’une stratégie d’apurement de ladite dette en 2007 ;

3- Audit du secteur financier notamment des banques à capitaux publics ;

4- Audit des entreprises publiques (SOTOCO, OTP/IFG, CEET, TdE, etc.)

5- Audit des Institutions de la microfinance ;

6- Audits des départements ministériels et institutions de l’Etat : Ministères, établissements publics, marchés publics etc.

A2- Assainissement des finances publiques

1) Nouvelle organisation du Trésor opérationnelle conformément aux directives de l’UEMOA (tous les comptables publics ont prêté serment et ont pris fonction) ;

2) Cour des Comptes (CdC), l’Inspection Générale des Finances (IGF), la Direction Nationale du Contrôle des Marchés Publics (DNCMP) et l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) opérationnelles ;

3) Informatisation des régies financières (Douane, Impôts) ;

4) Informatisation du circuit de la dépense grâce au logiciel appelé « Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFiP) » ;

5) Elaboration du Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT), des Cadres de Dépenses Sectorielles à Moyen Terme (CDS-MT) et des Budgets-Programmes (BP). Pour la Préparation du Budget 2012, 5 départements ont préparé leur budget-programme et Cadre de Dépenses Sectorielles à Moyen Terme : Santé, Enseignement Primaire et Secondaire, Eau et Assainissement, Enseignement Technique, Agriculture ;

6) Comptes administratifs, comptes de gestion et projets de lois de règlement pour la gestion des trois(3) derniers exercices soumis aux organes de contrôle.

A3- Restructuration du secteur financier togolais

1) Restructuration des banques à capitaux publics à fin 2008,reprise des créances compromises par l’Etat et leurs titrisations ;

2) Restructuration de certaines institutions de la microfinance ;

3) Stratégie de développement du secteur financier validée ;

4) Société de Recouvrement du Togo (SRT) créée par décret pour recouvrer essentiellement les créances compromises des banques.

A4. Restructuration des organismes de la prévoyance sociale

1) Etudes actuarielle et organisationnelle de la Caisse de Retraites du Togo et de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale faites ;

2) Recensement des pensionnés de ces organismes réalisé;

3) Restructuration de ces organismes de retraites (CNSS, CRT) en cours de finalisation.

A5 Restructuration des entreprises publiques

1) Restructuration des entreprises publiques (SOTOCO, OTP/IFG, FER, CEET etc.) puis création de nouvelles (NSCT, SNPT, SAFER, etc.) ;

2) Processus de cession des parts de l’Etat dans les banquesà capitaux publics à des privés.

A6. Renforcement du système de contrôle et de lutte contre la corruption :

A6.1. Contrôle interne

1- Inspection générale des finances (IGF), le bras armé du ministre chargé des finances.

2- Inspection Générale d’Etat (IGE), rattachée à la Présidence de la République, renforcée.

A62 Contrôle externe

1- Cour des Comptes du Togo : créée par la loi organique N° 98-014 du 10 juillet 1998 désormais opérationnelle ;

3) Contrôle des entreprises publiques et établissements financiers par les commissaires aux comptes recrutés après un appel à candidature ;

4) Barème pour les commissaires aux comptes fixé par décret en Conseil des Ministres.

A7. Climat des affaires

Plusieurs comités sont à pieds d’œuvre pour améliorer le climat des affaires :

1) Vote d’une nouvelle loi relative au Code des Investissements ;

2) Mise en place de la charte des PME/PMI ;

3) Renforcement du Centre de Formalité des Entreprises (CFE) ;

4) Création des chambres d’agriculture et des métiers dans toutes les régions ;

5) Renforcement du dialogue public privé ;

6) Mise en place du Conseil Présidentiel des Investisseurs ;

7) Réorganisation des différents ordres nationaux (ordre des Avocats, des Huissiers, des Commissaires- Priseurs, des Géomètres, des Urbanistes, des Architectes.) ;

8) Mise en place du Conseil National du Dialogue Social ;

9) Elaboration de la charte du contribuable ;

10) Modernisation de la justice ;

11) Apurement de la dette intérieure : mise en œuvre de la stratégie d’apurement de la dette intérieure par le paiement de la dette commerciale (27,7 milliards de francs CFA) ;

12) Décret d’application de la loi relative aux Centres de Gestion Agrées pris en Conseil des Ministre.

A8 Renforcement des capacités des agents de l’Etat et des entreprises publiques et privées.

La ressource humaine étant au centre des préoccupations des autorités togolaises en vue d’un développement économique durable, le Gouvernement a négocié avec le Groupe HEC-Paris et d’autres instituts de formation le renforcement des capacités des agents de l’administration togolaise et du secteur privé (HEC-EXCUTIVE).

A cet effet, les agents de l’Etat ont été formés en 2010 et 2011:

1) 400 cadres formés dans le cadre du projet de renforcement des capacités managériales, 200 autres sont en cours de formation pour le compte de l’année 2012 ;

2) 612 cadres formés par l’entremise des méga-ateliers de sensibilisation ;

3) 6.000cadres sensibilisés à travers des conférences internationales animées respectivement le 07 février 2011 par Jean-Pierre RAFFARIN sur le thème " 50 ans après, la puissance publique et l’ordre mondial » puis le 08 décembre 2011 par Laurent FABIUS sur le thème " Gouverner au début du 21ème siècle », tous Anciens Premiers Ministres de la République française ;

4) 600 cadres de l’administration publique formés les 5 et 6 à Lomé et les 8 et 9 décembre 2011 à Karapar le Centre Canadien de Recherche et d’Appui à la Gouvernance des Organisations Publiques (CCRAGOP) sur le thème " le rôle et l’impact du patriotisme dans la bonne gouvernance et le développement économique des pays émergents : comment le modèle québécois peut inspirer le Togo ».

B. Résultats économiques et financiers des réformes et du programme FEC

Sur la période 2006 à 2011, l’économie togolaise a connu des taux de croissance positifs contrairement à la période précédente mais encore insuffisants pour réduire substantiellement la pauvreté.

Tableau 1 : Evolution du taux de croissance entre 2006 et 2011

Année

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012 (prévision)

PIB réel 3,9*

2,1 2,4 3,4 4,0 4,8 5,6

Source : MEF/DE

*Phénomène de rattrapage après un taux négatif en 2005.

B1. Evolution des recettes et des dépenses

Au cours de ces cinq dernières années, les autorités togolaises ont réalisé des progrès importants dans la mise en œuvre des réformes du Système de Gestion des Finances Publiques (SGP). Cette bonne gestion des finances publiques a permis d’améliorer conséquemment les recettes de l’Etat.

Ainsi, les réalisations des recettes des régies financières et les dépenses ont évolué comme suit sur la période 2007-2011 :

Tableau2 : L’évolution des recettes des régies financières sur la période 2006-2011 (Montant en (Montant en milliards de FCFA)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tx de croi 2011/2006

RECETTES DES DOUANES 98,5790 112,5900 127,5407 125,4992 143,0447 166,0417 68,44%

RECETTES DES IMPOTS 82,1100 89,6766 91,2312 105,7406 112,5925 126,1842 53,68%

RECETTES NON FISCALES 11,9060 7,4245 6,8046 22,0048 50,0732 21,4569 80%

TOTALE RECETTES DES REGIES FINANCIERS 192,595 209,6910 225,5765 253,245 305,710 316,5 64,33%

Source : MEF/DE

Tableau 3 : la réalisation des dépenses courantes et investissements se présentent comme suit entre 2006 et 2011.

(Montant en milliards de FCFA)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tx de croi 2011/2006

DEPENSES COURANTES ET PRETS NETS 238 232 203 234 231 277,5 16,6%

DEPENSES D’INVESTISSEMENTS

47,3 49,9 92,2 89 123 144 36,27%

TOTAL 285,3 281,9 295,2 323 354 421,5 204,44%

Source : MEF/DE

En résumé, sur les trois années de mise en œuvre des mesures du programme FEC, les résultats suivants ont été enregistrés :

 une nette augmentation des recettes de l’Etat de 64,33 % en 2011 par rapport à 2006 ;

 une maîtrise des dépenses courantes et prêts nets soit 16,6 % d’augmentation en 2011 par rapport à 2006 ;

 une augmentation de plus du double des dépenses d’investissements soit un accroissement de 204,44 % en 2011 par rapport à 2006 témoignant ainsi des efforts du Gouvernement pour la relance de l’économie ;

 Le taux de pression fiscale s’est amélioré et passe de 12% en 2006à 17% environ en 2011, atteignant la norme de l’UEMOA.

B2. SOUTIENS DES PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS AUX REFORMES.

B2.1- Soutiens techniques

Le Togo a bénéficié de plusieurs missions d’assistance technique du Fonds Monétaire International (FMI), de la Banque Mondiale et d’autres partenaires multilatéraux et bilatéraux dans tous les domaines : finances publiques, environnement, santé, éducation, eau et assainissement, etc. On note principalement les missions d’assistance technique au niveau des régies financières pour aider à accroître les recettes. Le renforcement des capacités de tous les organismes de contrôle (CdC, IGF, IGE, DCF etc.) a été opéré. Plusieurs missions d’assistance technique ont été également effectuées au niveau du circuit de la dépense pour la déconcentration de l’ordonnancement et du contrôle financier.

Cette assistance technique s’est étendue également à d’autres départements ministériels tels que ceux relatifs à la santé, à l’éducation, à l’environnement etc.

B2.2- Soutiens Financiers

Grâce à la mise en œuvre satisfaisante des réformes dans le cadre du programme, le Togo a bénéficié, de la part du FMI, d’un prêt d’un montant de95 millions de Droits des Tirages Spéciaux (DTS) équivalant à 151 millions de dollars US soit environ 69 milliards de FCFA au titre du programme de la Facilité Elargie de Crédit (FEC) sur la période 2008-2011.

Le Togo a également bénéficié de la Banque Mondiale, d’un décaissement pour le compte des appuis budgétaires, d’un montant total d’environ38,6 milliards de FCFA et des dons projets pour un montant d’environ135,8 milliards FCFA avec un taux de décaissement de 55% en juin 2011.

La Banque Africaine de Développement (BAD) a également participé au financement du budget de l’Etat avec des appuis budgétaires pour un montant de 16,8 milliards de FCFA entre 2009 et 2011 et environ 40 milliards FCFA en dons projets et en appuis institutionnels.

L’union Européenne a appuyé les efforts du Gouvernement, au titre de l’appui budgétaire entre 2009 et juin 2011, par une enveloppe d’environ23 milliards de FCFA et 34,5 milliards de FCFA environ en dons projets dont certains sont en cours d’exécution.

Tableau 4:Récapitulatif des décaissements des principaux partenaires en faveur du Togo.

PARTENAIRES MONTANTS DECAISSES

EN FCFA

FONDS MONETAIRE INTENATIONAL (FMI) 69.000.000.000 FCFA

BANQUE MONDIALE 174.360.000.000 FCFA

BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT (BAD) 56 809 400.000 FCFA

UNION EUROPEENNE 57.500.000.000 FCFA

TOTAL 357 669 400 000FCFA

Source : MEF/DGTCP/DFCEP

 

B2.3. Allègement de la dette extérieure par les partenaires du Togo

La situation de l’annulation de la dette extérieure après l’atteinte du point d’achèvement de l’Initiative des PPTE se présente comme suit au 31 décembre 2011.

Tableau 5 : Récapitulatif des allègements de la dette extérieure

CREANCIERS Montants en milliards de FCFA

Créanciers membres du Club de Paris 308,4

Créanciers Multilatéraux 386,81

Groupe de la Banque Mondiale-Association Internationale de Développement (IDA-BM) 287,01*

Banque Européenne d’Investissement (BEI) 16,74

Fonds Africain de Développement (FAD) 69,9

Fonds International de Développement Agricole (FIDA) 1,74

Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD) 6,12

OPEC FUND (OFID) 5,3

Créanciers Bilatéraux 3,92

Banque Islamique de Développement (BID) 3,92

TOTAL GENERAL 699,13

Source : MEF/DDP

*Avec le mécanisme du crédit relais, ce montant a pu être apuré avant la reprise de la coopération avec le groupe de la Banque Mondiale (IDA, SFI, MIGA, FIDA, CIRDI, BIRD).

B2.4. Allègement de la dette intérieure togolaise

Le Fonds Monétaire International a alloué au pays de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), un montant de DTS pour soutenir les stratégies d’apurement de la dette intérieure dans chacun de ces Etats. Le montant alloué au Togo et qui correspond à 38 milliards de FCFA a été destiné à l’apurement de la dette intérieure. Sur ce montant 27,7 milliards FCFA ont servi à apurer la dette commerciale du secteur privé. Le processus d’apurement se poursuit et le Gouvernement lance un appel aux derniers créanciers relatifs à la dette commerciale à effectuer les formalités pour leur paiement.

 

 

 

 

 

 

 

 

Tableau 5 : Evolution des critères de convergence

CITERES NORMES 2008 2009 2010 2011 (fin novembre) Commentaire

Critères de premier rang

Solde budgétaire de base rapporté au PIB 0,0% min -0,7% -1,3% 1,5% 0,1% Respecté

Taux d’inflation annuel moyen 3,0% max 8,7% 1,9% 1,5% 3,8% Non respecté

Dette publique totale/PIB 70% max 87,4% 84,5% 63,0% 33,2% Respecté

Arriérés de paiement (en milliards de FCFA) 0,0 max -421,5 -9,6 22,7 -1,2 Respecté

Critères de second rang

Masse salariale/recettes fiscales 35,0% max 32,7% 41,2% 33,5% 35,1% Respecté sauf 2009

Investissements publics sur ressources internes/Recettes fiscales 20,0% min 12,9% 16,5% 18,6% 15,6% Non respecté

Déficit extérieur courant hors dons/PIB 5,0% max 8,7% 8,3% 9,6% 9,6% Non respecté

Source : MEF/DE

D- DES PERSPECTIVES

Le gouvernement reste déterminé à poursuivre les réformes surtout dans les domaines suivants :

  • Renforcement du climat des affaires ;

  • Guichet unique du commerce extérieur ;

  • Mise en œuvre du nouveau code des investissements ;

  • Code minier ;

  • Code foncier ;

  • Mise en œuvre de la nouvelle stratégie du développement du secteur financier ;

  • Mise en place du Système Intégré de Gestion des Marchés Publics (SIGMAP) ;

  • Amélioration de l’efficacité du Port Autonome de Lomé (PAL) ;

  • Renforcement des infrastructures énergétiques, de télécommunication et des transports ;

  • Poursuite de la formation et du renforcement des capacités des agents de l’Etat.

A cet effet, des commissions de travail ont été mises en place en vue de réfléchir aux défis économiques du Togo au cours des prochaines années. Les principales commissions qui vont faire leur présentation au cours de ce forum sont les suivantes :

  • Commission scientifique sur financement CNPE (Commission UEMOA) ;

  • Comités chargés de l’élaboration de la stratégie de développement du secteur financier sur financement de la Banque Mondiale ;

  • Commissions composées des ordres nationaux (Avocats, huissiers de justice, notaires, géomètres, architectes etc.) spécifiquement sur le climat des affaires.

Les résultats de toutes ces actions vont permettre, non seulement d’améliorer la gouvernance économique et sociale mais également la perception de notre pays et les notes attribuées par les bailleurs de fonds au Togo et qui conditionnent les allocations pays auprès des partenaires techniques et financiers comme la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement (BAD) etc. Notre pays aspire à bénéficier, comme les autres pays de la sous-région (Bénin, Burkina Faso),du Millénium Challenge Corporation (MCC) des Etats Unis d’Amérique qui donne des appuis financiers substantiels pour les investissements surtout en infrastructures.

En conclusion, les togolais doivent prendre leur destin en main par leur ardeur au travail pour créer la richesse qui devrait bénéficier à tous.

Notons que toute augmentation de salaire ou autres primes qui ne serait pas la résultante de celle de la productivité sera sans lendemain et la situation que vivent certains pays européens doit nous interpeler en tant que citoyen et interpeller également les dirigeants de notre pays voir du continent.

En fin, le Togo doit se préparer à tirer profit des perspectives qui font de la l’Afrique le pôle de développement économique mondiale des prochaines années.

En définitive, les performances ci-dessus présentées de l’économie togolaise sont liées aux réformes et au programme triennal soutenu par la FEC. La situation des Finances Publiques s’est nettement améliorée et les réformes doivent se poursuivent afin de consolider cette stabilité macroéconomique et créer un environnement des affaires propice aux investisseurs tant nationaux qu’internationaux. Ces acquis méritent d’être consolidés afin de faire du Togo un pays émergent dans les prochaines années.

Cela n’est possible que si la rigueur et les réformes sont maintenues dans le cadre d’un nouveau programme soutenu par nos partenaires afin de consolider les acquis économiques de notre pays dans un monde plein d’incertitu

Mongo AHARH-KPESSOU

Docteur en Monnaie, Finance-Banque, Diplômé de l’Institut du FMI, Ancien Directeur de l’Economie, Enseignant des Universités du Togo.