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Le statut de la chefferie traditionnelle au Togo: Incertitudes et ambiguïtés

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By Dr. Christian Trimua (ARGA TOGO, March 2007)

Ce que l’on appelle aujourd’hui chefferie traditionnelle est une survivance des formes multiples d’organisations sociopolitiques qu’a connues l’Afrique avant la colonisation. Cette dernière a inventé les expressions de chefferie traditionnelle et de chef traditionnel dans un effort d’uniformiser une réalité dont la complexité lui échappait. Notons au passage que si tous les textes juridiques qui régissent la matière utilisent librement l’expression chefferie traditionnelle, aucun n’en a donné une définition .

Ce legs de la colonisation a été bien entretenu par l’État africain indépendant. Dans certains cas, le problème de la chefferie traditionnelle a reçu une solution à la fois radicale et expéditive sous la forme de son éradication formelle (Bénin, Burkina Faso, Mali). Même dans ces cas-là, l’institution n’a pas pour autant cessé de représenter une référence pour une bonne frange de la population. Elle influence les institutions, les autorités politiques et administratives. Et comme le note Favrod (1985), « là où le village est resté au manioc et au mil, à la seule économie de subsistance, les structures traditionnelles ont conservé leur solidité … les chefs et les notables demeurent les maîtres » .

Dans le cas particulier du Togo, sans remonter à la période de la colonisation allemande, le texte réglementaire qui régissait la chefferie traditionnelle à l’époque du mandat français, après de nombreux tâtonnements, est l’arrêté n°951-49/APA du 2 décembre 1949 qui fut révisé par le décret n°59-12 en Conseil des ministres le 3 Août 1959 à la veille de l’accession du territoire de la souveraineté internationale.

Les deux textes n’ont fondamentalement rien changé aux fonctions dévolues à la chefferie traditionnelle .

Pour ce qui concerne l’essentiel de son statut, il est bien réaffirmé à l’article 8 du décret de 1959 que les chefs traditionnels sont les représentants de la collectivité que chacun dirige et en même temps l’agent du gouvernement auprès de celle-ci ; en clair, élu ou désigné suivant les règles coutumières, le chef traditionnel, sous le mandat français comme dans le Togo indépendant, demeure un auxiliaire de l’administration dont la reconnaissance est indispensable pour confirmer sa légitimité. La voie est donc ouverte pour que le chef traditionnel soit manipulé par le pouvoir en place qui peut prononcer sa destitution ou son maintien, selon le bon vouloir de ses supérieurs hiérarchiques administratifs que sont les commandants de cercle ou les chefs de circonscriptions (aujourd’hui préfets) . Il se résout dès lors à exercer des fonctions largement policières au détriment de sa responsabilité résiduelle d’agent local de développement.

Malgré son avilissement tant aux sortirs de la colonisation qu’à la solde d’une administration étatique post coloniale, le chef traditionnel reste l’emblème d’une certaine perpétuation des coutumes et traditions. A ce titre, il demeure une référence sociologique dont le statut juridique à travers les temps mérite une réflexion au regard des nouvelles orientations en matière d’organisation administrative de l’Etat.

En effet, le citoyen togolais pour sa part - mais plus généralement les africains - émarge simultanément à trois registres institutionnels différents et complémentaires : le registre traditionnel, le registre administratif moderne et le registre religieux, à l’exemple de la trilogie du mariage africain (coutumier, civil et religieux). C’est pourquoi des États comme le nôtre ont choisi de poursuivre l’effort d’intégration de la chefferie traditionnelle dans leur organisation administrative.

Cependant, en perpétuant, sans réel bénéfice d’inventaire, les règlements coloniaux sur la question, après les indépendances, autant qu’en en réitérant les principes dans la réforme introduite par la nouvelle loi du 20 décembre 2005 portant statut de la chefferie traditionnelle dans le mouvement législatif induit par le programme de consolidation de la décentralisation adoptée en 2004, notre législation n’a pas fait preuve d’inventivité pour résoudre le problème de la cohabitation, dans un même pays, de structures administratives modernes et d’organisations sociopolitiques traditionnelles.

La chefferie traditionnelle comme élément de l’organisation administrative et territoriale de la République togolaise doit être appréhendée sous un double angle : la chefferie est d’abord une collectivité humaine établie sur une portion du territoire de l’État. Elle est ensuite le cadre d’exercice des compétences de cette autorité spécifique justement dénommée Chef traditionnel.

Cette double approche de la chefferie traditionnelle conduit à une interrogation : s’agit-il alors d’une collectivité locale ou d’une circonscription administrative (subdivision administrative) de l’État ? Ou doit-on y voir une catégorie, sui generis, de collectivité dans l’organisation administrative et territoriale de l’État ?

La réponse à ces questions permet d’éclairer la place que devrait occupée cette institution dans le programme de consolidation de la décentralisation en cours au Togo depuis 2004.

En effet, la chefferie traditionnelle a du mal à intégrer la typologie des collectivités relevant de l’administration territoriale de notre pays. C’est donc par avec un embarras certain, que les « légis-facteurs » togolais, dans la suite du colon français, ont désigné comme « unité administrative », la chefferie traditionnelle. Il s’agit d’une véritable « camisole de force » dont s’accommode difficile l’institution. Le malaise de cette classification forcée se perçoit aisément à travers les artifices et béquilles juridiques mis en place pour « gérer » cette structure juridique.

La chefferie traditionnelle togolaise est en réalité ce que l’on pourrait appeler un « Objet juridique non identifié » (OJNI).

La nouvelle loi portant statut de la chefferie traditionnelle adoptée le 20 décembre 2005 (aux dernières nouvelles non encore promulguée) ajoute malheureusement encore à ce sentiment. La nouvelle législation, dans son désir d’en découdre avec l’institution cheffale et de l’éloigner le plus possible du processus de décentralisation en cours, a maladroitement « géré » les acquis de la période coloniale issue de l’arrêté de 1949 et du décret de 1959. Tout en simulant un retour du commandement traditionnel dans le nouveau dispositif institutionnel de l’administration locale, cette loi a simplement opéré un recul de la chefferie traditionnelle avec apparemment le consentement tacite de l’Union Nationale des Chefs traditionnels du Togo (UNCTT).

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